为深入贯彻落实党的二十大和二十届三中全会关于加强反垄断的决策部署，完善公平竞争制度规则，预防和制止公用事业领域垄断行为，近日，国家市场监督管理总局起草了《关于公用事业领域的反垄断指南(征求意见稿》(以下简称《征求意见稿》，向社会公开征求意见。

　　《征求意见稿》进一步明确了公用事业领域反垄断执法的基本原则，针对性细化垄断行为分析思路和认定标准，为公用事业领域反垄断执法和经营者合规提供更为明确、清晰的指引，健全监管长效机制，促进公用事业领域持续规范健康发展。

　　防止横向纵向垄断

　　公用事业，是为社会公众生产生活提供必需的普遍性商品或者服务的一系列行业的统称，包括供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、广播电视、公共交通等行业，多数具有自然垄断环节的特征。

　　据市场监管总局反垄断执法一司有关负责人介绍，由于公用事业的公共性、地域性、政策性等特点，其垄断行为的类型、表现和损害均呈现一定特殊性，有必要聚焦公用事业领域垄断问题，制定专门的反垄断指南，以期进一步增强反垄断执法的科学性、针对性和有效性。

　　在《征求意见稿》中，把维护市场秩序保障公平竞争，明确列为文件的首要任务。《征求意见稿》提出，要持续加强公用事业领域反垄断监管执法，坚持平等对待、一视同仁，依法保护各类经营主体合法权益，着力预防和制止公用事业领域垄断行为，防止利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸或排除、限制上下游竞争性环节的市场竞争，维护公平竞争市场秩序。

　　实际生活中，公用事业领域的垄断协议行为较多出现在瓶装燃气行业中，常表现为某一地区若干家瓶装燃气经营者，通过口头约定、召开会议、签订自律公约等方式，固定销售价格水平、价格变动幅度或者利润水平，或者通过合作经营、组建联合体等方式，划分销售地域范围或者销售对象、市场份额或者利润分配。

　　对此，《征求意见稿》作出了针对性规定，提出具有竞争关系的公用事业经营者之间，通过口头约定、召开会议、签订自律公约等方式，固定销售价格水平、价格变动幅度或者利润水平；通过合作经营、组建联合体等方式划分销售地域范围或者销售对象、划分市场份额或者分配利润等行为，具有排除、限制竞争效果构成垄断协议，应予禁止。

　　除了在平级层面构成横向价格垄断行为，个别公用事业经营者还将其垄断优势向上下游竞争性环节延伸或排除、限制上下游竞争性环节的市场竞争。对此，《征求意见稿》也作出针对性规定，指出公用事业经营者实施固定转售价格或者限定最低转售价格行为，通过停止供应、解除协议、收取违约金或者罚款、减少返利或者折扣等惩罚措施，或者以优先供应、给予返利或者折扣、提供支持等奖励措施，强制或者变相强制交易相对人进行转售价格限定等行为，具有排除、限制竞争效果构成垄断协议，应予禁止。

　　细化参照考虑因素

　　从市场监管部门查处案件的情况来看，公用事业领域滥用市场支配地位行为最为多发，特别集中在供水、供气、供电、供热等行业。为指导公用事业经营者准确理解行为边界，《征求意见稿》针对公用事业领域滥用市场支配地位行为作出了以下规定：

　　细化市场支配地位认定的考虑因素。《征求意见稿》明确反垄断执法机构在认定公用事业经营者具有市场支配地位时，可以结合公用事业领域存在自然垄断环节和特许经营模式，以及公共性、地域性、政策性等特点，重点考虑公用事业经营者的市场份额和相关市场竞争状况，用户对该公用事业经营者提供相关商品的依赖程度，以及其他经营者进入相关市场的难易程度，包括是否存在行业准入限制和特许经营模式等情况。

　　进一步明确公用事业领域滥用市场支配地位行为认定的考虑因素。《征求意见稿》针对公用事业领域不公平高价、拒绝交易、限定交易、搭售、附加其他不合理交易条件和差别待遇等滥用市场支配地位行为的考虑因素逐项作出细化。例如，针对实践中较为多发的限定交易行为，明确了可以考虑是否要求交易相对人只能采购公用事业经营者或其指定的经营者提供的工程施工服务或者设备材料等，是否通过直接拒绝、故意拖延提供供应服务等方式，或通过设置报装流程、服务过程、格式合同、管理系统和名录库等方式，对交易相对人实施限定交易。

　　针对性列举认定滥用市场支配地位行为时常见的“正当理由”及通常不能认定为“正当理由”的情形。首先，在归纳总结基础上，专条列举了认定正当理由可以考虑的相关因素，如有关行为为法律、法规所规定，符合正当的行业惯例和交易习惯等。其次，针对认定拒绝交易、限定交易、差别待遇等滥用市场支配地位行为时，可以考虑的特定正当理由作出规定。最后，结合执法实践，明确规定了一般不能认定为“正当理由”的情形。例如，针对实践中有公用事业经营者以保障安全为由实施限定交易、搭售等滥用市场支配地位行为的，《征求意见稿》专门明确，没有法律、法规依据，以保障安全为由实施滥用市场支配地位行为的，一般不能认定为正当理由，除非经营者能够证明该行为为保障安全所必需。

　　避免触碰垄断红线

　　用水、用电、用气等公用事业，作为社会基础设施的重要组成部分，与广大民众日常基本的生活紧密相连。然而，由于公用事业往往具有自然垄断的特性，导致该领域市场化程度较低，市场竞争机制难以有效发挥作用。与此同时，由于竞争不够充分，使得公用事业市场的服务水平也呈现出参差不齐的现象，部分地区和领域的服务质量难以满足民众的期望和需求。此外，公用事业的开放度普遍较低，外部资本和技术的进入受到诸多限制，这也进一步限制了该领域内的创新和发展。

　　市场监管总局高度重视公用事业领域市场秩序保障工作。近年来，市场监管总局通过发布民生领域反垄断执法专项行动典型案例等方式，来扩大对公用事业领域反垄断执法的宣传力度。在市场监管总局发布的2024年民生领域反垄断执法专项行动典型案例中，公用事业领域企业垄断案件比例最高，包括瓶装液化气企业垄断案、水务公司滥用市场支配地位案和燃气公司滥用市场支配地位案等。今年5月23日，市场监管总局还召开公用事业领域反垄断合规指导会，对公用事业领域经营者加强反垄断合规开展指导。

　　中国政法大学法治政府研究院教授杨伟东分析指出，公用事业企业同时具备自然垄断特性和公共服务功能。这种双重属性使得公用事业领域的反垄断需要更加精细的平衡——既要防止市场支配地位被滥用，又要保障公共服务的安全稳定供应。《征求意见稿》综合考量这些因素，协调统一竞争政策与行业监管，为反垄断执法和经营者合规经营提供了明确指引。

　　将来《征求意见稿》的出台，有望为公用事业领域反垄断执法提供有力武器，也为经营者合规经营提供明确指引。它将促使公用事业经营者加强自我约束，规范经营行为，避免触碰垄断红线。同时，也将有助于保护消费者利益和社会公共利益，让民众享受到更加公平、优质、高效的公用事业服务。

张紫祎